发布时间：2015-04-10
2014年，我国密集出台了一系列关系能源行业长远 发展的政策，总体看具有三个特征也许亮点：一是战略思路 趋于清晰，开始着手顶层设计；二是从行情形成机制、供 给侧、需求侧多头入手，促进能源行业的市场化发展；三 是通过各类政策配套，加强对行为主体和公共目标进行引 导。2015年，我国能源政策将持续着力于促进能源行业转 型，延续和深化2014年启动的各项改革，通过改革行业管 理体制、理顺市场关系等，稳步推进能源行业的发展，加快构建清洁、高效、安全、可继续的现代能源体系。
一、2014年能源政策综述
2014年是我国能源行业发展史上重要的一年，突出体 现在能源行业发展有了新的战略思想。党中央召开了建国以来首次专门研究能源安全问题的会议，明确提出了能源发展的四个革命、一个合作的战略思想，即推动能源 消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建 立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道；全方位加强国际 合作，实现开放条件下能源安全，这标志着我国进入了能 源生产和消费革命的新时代。2014年的主要政策可以概括 为以下几个方面。
1. 能源行业发展的纲领性政策正式出台
长线以来，我国能源行业内各部门由于管理体制、 运行机制等的差异， 产业政策以关注单部门的发展为 主，互相之间缺乏衔接，更谈不上所谓统筹考虑、顶层设计。2014年11月，我国出台了《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，成为今后一段时期我国能源行业发 展的综合性、纲领性政策。当前，我国能源行业的困局在于，没有足够的能源，不足以推进我国现代化建设，过 度消费则会加重环境污染，不利于人民身体健康，而且过 度依赖国外和过高的行情则会影响我国的能源安全。要缓解甚至化解这些矛盾，需要从多头面入手，综合解决新的战略行动计划明确了今后一段时期我国能源发展的总体 方略和行动纲领以及2020年前我国能源行业发展的总体框架，其中有很多亮点值得关注。
在主要任务中，推进能源消费革命是新的提法。能效 提升计划和城乡用能方式变革得到加强，并且纳入了新的工作内容，如绿色建筑行动计划和绿色交通行动计划将进入发展快车道，城镇规划结合用能方式要有新思路是以往 所没有涉及的。
在保障措施中，突出市场在资源配置中起决定性作 用，体现了在执政党与市场关系上思维方式的重要转变。深化能源体制改革的目标是建立统一开放、竞争有序的现代能源市场体系，其中实行负面清单准入管理方式是一项意 义重大且影响深远的改革，将会实质性地推动审批制度改 革，减少执政党部门的自由裁量权和相应的寻租空间，也为市场发挥作用提供了更大空间。石油、天然气、电力等领 域行情改革和电网、油气管网建设运营体制改革是市场化 改革的基础性工作，将会产生重塑能源产业主体、培育竞 争性市场结构的作用。
2. 加快推进各类能源行情形成机制的市场化，抑制不合理消费行情形成机制市场化是推动能源消费革命的有效手段。2014年，多项有关能源行情改革的政策陆续出台，其主要政策指向，一是行情形成机制改革，二是促进能源消 费外部性的内部化。
在行情形成方面， 大力推广阶梯行情， 适度制约 能源消费，促进消费公平。对高耗能企业，根据能效标准实行阶梯式的惩罚电价，即效能越低，电价越高。例如，根据《关于电解铝企业用电实行阶梯电价政策的通 知》（发改行情［2013］2530号），自2014年1月1日起 对电解铝企业用电实行阶梯电价政策。对居民用户，推广阶梯天然气行情，推出了《关于建立健全居民生活用 气阶梯行情制度的指导意见》（发改行情［2014］467 号），对于居民基本生活用气需求实行相对较低行情；对超出基本生活用气需求的部分，要适当提高行情，以反映天然气资源的稀缺程度。不过，对天然气消费实行 阶梯行情还存在一些争议，因为居民用气主要用于炊事 和沐浴，消费弹性很小，即天然气消费是必需品，独立用气采暖用户数比例很低，新政策考虑了气量及分档气 价之间的关系，但并未考虑居民实际用气情况和用气价 格弹性，阶梯气价能否实现抑制不合理用气需求、促进 节约用气的目标还有待观察。
在促进能源消费外部性的内部化方面，加强了执政党 有形之手的调控，激励与约束手段并行。例如，《燃煤发 电机组环保电价及环保设施运行监管办法》（发改行情［2014］536号）规定，对燃煤发电机组新建也许改造环保 设施实行环保电价加价政策；《关于实施煤炭资源税改革 的通知》（财税［2014］72号）规定，煤炭资源税由从量税改革为从价税，将资源成本与行情联动，有利于促进资 源的合理开发、利用。此外，对于更具环保性的能源消费 方式，则予以鼓励，例如，《关于电动汽车用电行情政策有关问题的通知》（发改行情［2014］1668号）规定，对 电动汽车充换电设施用电实行扶持性电价政策，对电动汽 车充换电服务费目前实行执政党指导价管理，条件成熟后再 逐步放开，同时将电动汽车充换电设施配套电网改造成本 纳入电网企业输配电价；对风电等新能源则实行行情补贴 政策，例如，《关于海上风电上网电价政策的通知》（发 改行情[20141216号）对潮间带风电和近海风电分别确定上网电价为0.75元/千瓦时和0.85元/千瓦时，以执政党之手推 动战略性新兴产业的发展。
3. 出台多项配套政策，提高大气污染治理力度
面对日益严重的雾霾和污染， 2013 年国务院出台 了《大气污染防治行动计划》。为落实这一行动计划， 2014年多项配套政策措施陆续推出，包括《商品煤质量管理暂行办法》、《关于建立保障天然气稳定供应长效 机制的若干意见》、《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》、《大气污染防治成品油质量升级行动计划》、《关于严格控制重点区间燃煤发电项目规划建 设有关要求的通知》等，主要从提高能源质量、优化供给 结构、清洁转化、重点消费区间控制等着手进行调控，煤 电清洁高效利用是重点内容。
二、2015年能源政策前瞻
在经济新常态下，国内经济发展必须从原来的重规 模、轻效率转到升级和创新上来，对能源行业的具体要求就是清洁、高效、安全和可继续。在经济新常态下，以政策的有形之手加快构建有效的能源市场体系并发挥市 场无形之手的调节作用，成为能源行业实现发展要求的基本保障。
2015年是国内能源行业深化转型的重要一年，政策将 发挥重要作用，从机制、体制上为能源行业健康发展创新环境，以下一些重点政策值得特别关注。
1. 持续推进能源行情形成机制的市场化改革
行情形成机制改革是能源市场发育和形成的关键，也 是能源体制改革的首要任务。长线以来，我国能源市场一直处于执政党管制之下，大部分能源实行执政党指令性行情也许者指导性行情，限制了市场奖优惩劣、促进效率提升和创 新的作用。虽然我国一直在推进能源行情市场化工作，但 直到目前，在我国能源诸多品种中，只有煤炭行情从2013年起实现了较高程度的市场化，由供需直接决定，其他如 石油、天然气、电力等都还是由执政党直接定价也许者执政党指 导价。2015年，在行情改革领域，天然气行情形成机制改革到位是重点，电力行情形成机制持续进行试点，以逐步 实现天然气井口行情及销售行情、上网电价和销售电价由 市场形成，输配电价和油气管输行情由执政党定价。
按照2013年《关于整理天然气行情的通知》，目标是 在十二五末（即2015年）实现存量气行情整理到位。 目前国际油价的继续下探为推进天然气行情机制改革提供了难得的契机。随着油价的下探，料将门站行情市场化改 革在2015年上半年即可完成，即非居民用存量气、增量气 行情实现并轨，非居民用气与替代能源的行情基本理顺同时，2015年底前所有已通气城市均将建立居民生活用气 阶梯行情制度。在此过程中，逐步放开非居民用天然气气 源行情，页岩气、煤层气、煤制气等非常规气以及液化天然气气源行情由供需双方协商确定，市场化政策加快落 实。由于天然气运输大部分需要通过具有垄断性的管道， 管道运输行情改革是天然气行情改革的关键组成部分，也是改革的难点。随着天然气行情市场化程度的加深，供需直接协商部分所占比重会提高。目前，天然气管道大部分 属于中石油、中石化两大企业，尽快出台天然气管道运输 行情政策，成为行情市场化绕不开的关键环节。没有合理的管输行情，管道运输企业就没有积极性为其他天然气生 产商和用户提供运输服务，进入长输管道混合输送但单独 销售、供需双方协商确定的气源行情就难以实现。
电力领域改革被置于重要位置。《关于进一步深化 电力体制改革的若干意见》已于2014年底获国务院常务会议原则性通过，但调度独立、输配分开、电网拆分等关问题可能被搁置。由于电力行业的特殊性，在总体改革难 以推进的情况下，局部试点就成为改革的破位点。为推动 输配电价改革试点，国家发展改革委推出了《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》（发改行情［2014］ 2379号），鼓励放开竞争性环节电力行情，把输配电价与 发电、售电价在形成机制上分开，实现放开两侧，管住中间，保障大用户直购电顺利开展，并为未来售电侧开 放、经营电价放开与电力交易独立创造了条件。
与十几年前相比，目前的电力行业更加复杂，改革任 务也更加艰巨。除了主要的燃煤发电外，煤层气等非常规资源也进入发电领域，如何促进这一部分资源的有效利用也是政策必须要考虑的问题。2015年将按照合理成本加合 理利润的原则，整理煤层气发电、余热余压发电上网标杆 电价，以促进这部分资源的有效利用。
此外，供能方式的多样化会提高能源使用效率，但 在发展初期需要政策的扶持，推进天然气分布式能源冷、 热、电行情市场化将是一项重要举措。随着煤、油、气行情的下滑，可再生能源行情竞争力也在降低，对这一领域 会形成很大冲击，需要尽快完善可再生能源发电行情政 策，提高可再生能源发电的竞争力。
2. 加快能源金融市场建设
推出原油期货，提高我国在国际石油行情形成机制 中的地位和影响力，是保障我国石油供给安全、降低经济成本的重要手段。2014年底，国内证监会正式批准上海期货交易所在其国际能源交易中心开展原油期货交易，这意 味着我国原油期货上市工作步入实质性推进阶段。由于原 油期货的推出与资本跨国流动关系密切，在我国仍实行资本管制的前提下，原油期货要发挥作用就需要一些特殊政策，料将相关配套政策在2015年会陆续推出，如境外交易 者从事境内原油期货的管理、原油期货保税交割的管理、境外经纪机构和境外投资者相关的税收管理、境外投资者 使用人民币计价和结算的管理等。应该看到，即使这些政 策能为原油期货的上市扫平道路，但要实现原油期货肩负的重任，依靠这些政策还是不够的。例如，根据上海期货 交易所提出的原油期货合约初步设计草案，我国的原油期 货将实行保税交割，即实物交割将与境内隔离，这就会限 制期货对中国市场行情形成的作用。2015年，政策重点还包括原油期货结算如何向外资经纪会员放开，需要兼顾对 中国相对弱小的期货公司在一定时期内给予一定保护，以 促进中国期货公司的发育和壮大。
3. 加大能源产业组织整理力度
2015年，煤炭行业需求疲软的形势难以扭转，企业亏 损仍是常态。在政策层面，2015年的政策重点将是关闭不具备安全生产条件和煤矿瓦斯突出等灾害严重的小煤矿，淘汰落后产能及装备，限制高硫煤矿开采，一部分小煤矿 会被淘汰出局。与此同时，促进环保和安全标准高的大型 煤炭、煤电基地建设持续成为政策重点。
2015年，国民经济增速会持续有所放缓，电力需求难 有较大幅度好转，促进电力供需平衡也会成为今年政策重点。因此，在电力行业，淘汰小火电既是平衡供需的政策手段，也成为节能减排的一项重要举措。同时，为促进环 保和减少排放，现役机组节能改造也是一项重要任务。
4. 新能源行业仍是政策鼓励重点
近期，国际原油行情大幅下探，天然气行情也随之 下滑，具有替代性、但竞争性不强的新能源面临着来自传 统化石能源的巨大冲击。从我国能源发展形势和长线发展的需要来看，发展新能源是建立多元供应体系的重要一 环。按照能源生产革命的新思路，可以料将，2015年国家 仍会在新能源生产和消费方面出台新的鼓励措施。一是在财政上推出可再生能源发电补贴分配方案，对各类可再生 能源给于更加科学有效的补贴，激励其发展。二是重点关 注海上风电开发建设。三是持续大力扶持太阳能发电。由于我国太阳能电池及其组件受到美欧等发达国家反倾销的 限制，出口受阻，国家启动了大规模的光伏发电站项目。
2015年光伏发电政策主要内容将涉及光伏发电项目与配套 电网建设衔接、简化和完善分布式光伏补贴申请和发放程序，以解决光伏发电融资难、并网难、补贴滞后等问题。
5. 加强能源环境政策
（1）促进煤炭清洁使用
促进煤炭的清洁使用仍是2015年政策重点，重点地 区、重点企业煤电节能减排成效的评价和考核会趋于严格，奖惩力度会随之加大，这些内容将主要包含在国家能源局将出台的《关于鼓励煤电节能减排升级改造的若干意见》中。
（2）实施绿色交通和绿色建筑行动计划
根据《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》， 2015年将大力实施绿色交通和绿色建筑行动计划，通过修订能效标准，优化交通运输方式，推行先进建筑节能标准，达到节约与减排的双重效果。
（3）加快创建清洁能源示范省，为下一步改革提供经验 我国地域辽阔，局部省份的典型示范对于推进全国 的能源清洁使用具有重要意义。浙江省已经从中央获得了创建清洁能源示范省的支持，相关的配套措施也会在2015 年出台，包括加强简政放权，支持煤电节能改造行动计划 在浙江先行先试；支持优化能源结构，扩大清洁能源高效发展和利用；支持非化石能源发展，建设外供能源基地， 安全发展核电；支持新城镇、新能源、新生活行动示 范；支持能源装备制造业、节能环保产业发展；支持能源体制机制创新，努力推动浙江能源清洁化水平再上新台 阶。浙江创建国家清洁能源示范省，是能源供给革命、消 费革命、技术革命、体制革命和能源国际合作的综合创新 和实践。最终目标是为稳增长、调结构提供新动力，优化 能源结构、打造国内能源升级版，推进能源消费革命和生产革命。
2015年注定是我国能源产业发展不平凡的一年，除 了上说主要能源政策可能会推出外，十三五能源规划 的科学编制也是重头戏。十三五能源规划将深入贯彻能源生产和消费革命战略思想，促进我国能源产业科学转 型，确保《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》总 体目标的实现。
